Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht und Raumplanungsgesetz - ein ungleiches Paar

Vortrag von Hans Maurer, Dr.iur. et dipl.chem., Rechtsanwalt, 8001 Zürich, gehalten an der Generalversammlung der Schweizerischen Bausekretärenkonferenz vom 19. September 2002 in Zug

 

Inhalt

1.           Einleitung

2.           Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB)

2.1        Überblick

2.2        Ziele und Zielverfolgung

2.3        Raumplanungsrelevante Bestimmungen im BGBB

3.           Raumplanungsgesetz (RPG)

3.1        Überblick

3.2        Ziele und Zielverfolgung

3.3        Errichtung von nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetrieben

3.4        Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe und Wirtschaftsordnung.

3.4.1    Problemstellung

3.4.2    Verfassungsmässigkeit der Regelung über die nichtlandwirt-schaftlichen Nebenbetriebe?

3.5        Anzahl Gesuche nach Art. 24b RPG

3.6        Bodenrechtsrelevante Bestimmungen im RPG

4.           Antwort zur Frage "BGBB und RPG ein ungleiches Paar?"

1. Einleitung

Bauer Grob wirtschaftet seit drei Jahren viehlos. Sein Hof umfasst 15 ha Fläche und liegt in der Landwirtschaftszone. Nun möchte er die neuen Möglichkeiten des Raumplanungsrechts zur Errichtung von Nebenbetrieben nutzen und im leeren Stall eine Werkstatt für den Verkauf und die Montage von Autopneus einbauen. Da er in den bestehenden Gebäuden zu wenig Platz für ein Pneulager hat, möchte er den Stall um 10% des Bauvolumens erweitern. Bauer Grob reicht für sein Vorhaben ein Baugesuch ein.

Wie würden Sie diesen Fall entscheiden? Beurteilen Sie das Vorhaben nur nach Raumplanungsrecht oder auch nach bäuerlichem Bodenrecht? Ist das Bauprojekt grundsätzlich bewilligungsfähig?

Solche und andere Fragen sind Gegenstand des folgenden Referats. Thematische Schwerpunkte sind das Zusammenwirken von BGBB und RPG. Dabei gehe ich insbesondere auch auf die Errichtung von nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetrieben ausserhalb der Bauzone ein.

 

2. Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB)

2.1 Überblick

Ende der 80er Jahre überhitzte sich der Bodenmarkt in der Schweiz. Der Gesetzgeber fühlte sich verpflichtet, die rasch steigenden Preise in den Griff zu bekommen. Er erliess hierzu insbesondere Sperrfristen für den Grundstücksverkauf (altArt. 218 OR). Ausserhalb des Siedlungsgebietes erwuchs jedoch zusätzlicher Handlungsdruck aus der Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation. In dieser Ausgangslage schuf der Gesetzgeber  das  Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB). Nach einer Referendumsabstimmung, die knapp zu Gunsten des BGBB ausfiel, trat dieses im Oktober 1993 in Kraft [1] .

 

2.2 Ziele und Zielverfolgung

Das BGBB will primär das bäuerliche Grundeigentum fördern sowie Familienbetriebe erhalten und in ihrer Struktur verbessern (Art 1 Abs. 1 Bst. a BGBB). Es schränkt zu diesem Zweck die privatrechtliche Vertragsfreiheit beim Rechtsverkehr mit landwirtschaftlichen Gewerben und Grundstücken stark ein.

Die wichtigsten Massnahmen zur Zielverfolgung sind:

  • die Stärkung der Stellung des Selbstbewirtschafters beim Erwerb landwirtschaftlicher Gewerbe oder Grundstücke (Art. 1 Abs. 1 Bst. b BGBB): Voraussetzung für den Erwerb ist die Absicht und Fähigkeit des Käufers, das Gewerbe oder Land als Selbstbewirtschafter zu nutzen bzw. zu leiten (Art. 63 Abs. 1 Bst. a i.V. mit Art. 9 BGBB).
  • eine Preiskontrolle (Art. 1 Abs. 1 Bst. c BGBB): Voraussetzung für den Erwerb eines landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstückes  ist auch, dass kein übersetzter Preis vereinbart wurde (Art. 63 Abs. 1 Bst. b i.V. mit Art. 66 BGBB).

Schon dem Gesetzgeber war klar, dass ein reibungsloser Vollzug des BGBB nur möglich ist, wenn die wichtigsten Begriffe im Gesetz festgelegt sind. So finden sich im BGBB insbesondere Legaldefinitionen des

  • landwirtschaftlichen Gewerbes (Art. 7)
  • landwirtschaftlichen Grundstückes (Art. 6)
  • Selbstbewirtschafters (Art. 9)

Die Lehre und Praxis, namentlich das Bundesgericht, haben sodann die Begriffe präzisiert, soweit dies nötig war. So hat das Bundesgericht die von der Lehre als Voraussetzung für das Vorliegen eines landwirtschaftlichen Gewerbes postulierte Zahl der halben Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie von 2100 Arbeitsstunden pro Jahr bestätigt [2] .

 

2.3 Raumplanungsrelevante Bestimmungen im BGBB

Obwohl das BGBB nicht vorgibt, wie und wo ein Landwirt Bauten und Anlagen erstellen darf, enthält es verschiedene raumplanungsrelevante Bestimmungen. So erlangt das BGBB raumplanungsrechtliche Bedeutung, wenn auf Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung eignet, nichtlandwirtschaftliche Bauten geplant sind. Das RPG lässt solche Bauten nur unter strengen Voraussetzungen zu.

Das BGBB schränkt in solchen Fällen die Möglichkeiten zur Realteilung und Zerstückelung von Grundstücken ein (Art. 58 BGBB). So ist es grundsätzlich untersagt von landwirtschaftlichen Gewerben einzelne Grundstücke abzutrennen (Realteilungsverbot) oder landwirtschaftliche Grundstücke in Kleinparzellen [3] aufzuteilen (Zerstückelungsverbot), um dort eine nicht-landwirtschaftliche Nutzung zu etablieren. Es soll damit der sukzessive Verkauf von Landwirtschaftbetrieben an Nichtlandwirte verhindert werden. Das BGBB erschwert somit wie das RPG die nichtlandwirtschaftliche Nutzung von Landwirtschaftsland und kann als privatrechtliche Ergänzung des RPG aufgefasst werden.

Um die Koordination im Vollzug des BGBB und RPG sicherzustellen, enthalten sowohl die Verordnung über das bäuerliche Bodenrecht [4] (VBB) wie auch die Raumplanungsverordnung [5] (RPV) eine Koordinationsvorschrift (Art. 4a VVB, Art. 49 RPV). Adressaten dieser Regelung sind die kantonalen Behörden, welche für den Vollzug des BGBB und des RPG zuständig sind, also in der Regel das Landwirtschaftsamt und die Baudirektion.

Die wichtigste raumplanungsrelevante Bestimmung des BGBB ist aber die Definition des landwirtschaftlichen Gewerbes (Art. 7 BGBB), weil sie auch Gültigkeit für das RPG hat (vgl. Art. 40 Abs. 1 RPV). Das RPG setzt nämlich für die Bewilligung zur Errichtung von nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetrieben nach dem neuen Art. 24b voraus, dass ein landwirtschaftliches Gewerbe vorliegt. Darauf werde ich später noch genauer eingehen.

 

3. Raumplanungsgesetz (RPG)

3.1 Überblick

Schon in den 60er Jahren des letzten Jahrhunderts erkannte das Schweizer Volk, dass die Streubauweise zu einem untragbaren Verschleiss an Grund und Boden, namentlich auch Fruchtfolgeflächen, führt. Mit der im Jahre 1969 erfolgten Aufnahme des Raumplanungsartikels in die Bundesverfassung  anerkannten Volk und Stände "eine zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes" als bundesstaatliche Aufgabe. Damit rückte die Trennung des Baugebietes von den übrigen freizuhaltenden Bereichen und insbesondere der Kampf gegen die Streubauweise in das Zentrum der raumplanungsrechtlichen Diskussion. Nach längeren Geburtswehen - ein erstes Gesetz wurde in der Referendumsabstimmung verworfen - trat am 1. Januar 1980 das eidgenössische Raumplanungsgesetz (RPG) in Kraft [6] .

Das vorläufig letzte Kapitel im Bereich der Raumplanung hat der Gesetzgeber mit der Revision des Raumplanungsgesetzes vom 20 März 1998 und der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 geschrieben.

 

3.2 Ziele und Zielverfolgung

Das RPG verfolgt ein ganzes Bündel von Zielen (vgl. Art. 1). Zwei dieser Ziele sind besonders landwirtschaftsrelevant, nämlich:

  • der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser (Art. 1 Abs. 2 Bst. a)
  • die Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes (Art. 1 Abs. 2 Bst. c)

Die wichtigsten Massnahmen zur Verfolgung dieser Ziele sind:

  • die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet mittels Richt- und Nutzungsplänen (Art. 6 ff. und 14 ff.)
  • die restriktive Zulassung der Erstellung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen (Art. 24 ff.)

Per 1. Januar 2000 wurde das RPG als Folge einer im Jahre 1991 eingereichten Motion von Ständerat Zimmerli mit verschiedenen landwirtschaftsrelevanten Bestimmungen ergänzt [7] . Zimmerli wollte mit seinem Vorstoss den Landwirten alternative Erwerbsmöglichkeiten ermöglichen [8] . Kernstücke der RPG-Revision sind die Neuumschreibung der Landwirtschaftszone und die Einräumung erweiterter baulicher Möglichkeiten für Landwirte [9] :

  • "Landwirtschaftszonen dienen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraumes oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. [...]" (Art. 16 Abs. 1 RPG).

  • "Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. [...]" Art. 16a Abs. 1). Zonenkonform sind bis zu einem bestimmten Grad auch Bauten und Anlagen, die der inneren Aufstockung (sprich: der bodenunabhängigen Produktion) dienen (Art. 16a Abs. 2 RPG). "Bauten und Anlagen, die über eine innere Aufstockung hinausgehen, können als zonenkonform bewilligt werden, wenn sie in einem Gebiet der Landwirtschaftszone erstellt werden sollen, das vom Kanton in einem Planungsverfahren dafür freigegeben wird" (Art. 16a Abs. 3 RPG).

  • Zwei neue Ausnahmebestimmungen wirken sich direkt auf die Landwirtschaft aus: Zum einen kann das kantonale Recht in landwirtschaftlichen Wohnbauten landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zulassen (Art. 24d RPG, sog. Rustico-Artikel). Zum anderen können bei landwirtschaftlichen Gewerben unter bestimmten Voraussetzungen bauliche Massnahmen zur Einrichtung eines nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetriebs in bestehende Bauten und Anlagen bewilligt werden (Art. 24b RPG).

 

3.3 Errichtung von nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetrieben

Ein Vorhaben zur Errichtung eines nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetriebes ist nur bewilligungsfähig, wenn die folgenden 10 Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 24b RPG; Art. 40 RPV) [10] :

1.     Der Gesuchsteller ist Bewirtschafter eines landwirtschaftlichen Gewerbes. Ob ein solches Gewerbe vorliegt, bestimmt sich nach Art. 7 BGBB (Art. 40 Abs. 1 RPV). Wie bereits erwähnt, erfordert ein landwirtschaftliches Gewerbe einen jährlichen Arbeitsaufwand von mindestens 2'100 Stunden. Die Ermittlung des Arbeitsaufwandes erfolgt, indem für die verschiedenen Kulturen (z.B. Getreide, Gemüse, Obst) und Nutzungsarten (z.B. Mastvieh, Milcherzeugung, reiner Ackerlandbetrieb) standardisierte Stundenaufwände eingesetzt werden [11] , so etwa 105 Stunden pro Hektare Ackerland. Kleinstbetrieben geht die Möglichkeit zur Errichtung eines Nebenbetriebes indessen ab. Im eingangs erwähnten Beispiel von Bauer Grob, dessen Hof 15 ha Fläche umfasst, ist also nicht von vorne herein klar, ob ein landwirtschaftliches Gewerbe vorliegt. Befindet sich der Hof im Flachland und betreibt Grob nur Ackerbau, so beträgt der jährliche Arbeitsaufwand (15 x 105 = 1'575 Std.) weniger als 2'100 Stunden. Allerdings  betrachten die kantonalen Behörden die Zahl von 2'100 Arbeitsstunden nicht als einziges Kriterium. Insbesondere in Grenzfällen versuchen sie abzuschätzen, welche Entwicklungsmöglichkeiten und Überlebensaussichten ein Betrieb hat.

2.     Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe dürfen nur in bereits bestehenden Bauten und Anlagen des landwirtschaftlichen Gewerbes errichtet werden (Art. 40 Abs. 1 RPV). Da das RPG und die RPV die Erstellung von Bauten ausserhalb der Bauzonen abschliessend regeln, sind Neubauten oder Erweiterungen bestehender Gebäude ausgeschlossen [12] .  Im eingangs erwähnten Beispiel von Bauer Grob dürfte der Stall also nicht unter dem Titel "Nebenbetrieb" für ein Pneulager erweitert werden. Auch Abstellplätze für Autos wären unzulässig. Indes wird die Behörde kaum eingreifen, wenn lediglich einige Autos auf einem vorbestehenden Platz abgestellt sind.

3.     Die Bauten und Anlagen, welche umgebaut werden, dürfen für den bisherigen landwirtschaftlichen Zweck nicht mehr benötigt werden, mit anderen Worten funktionslos geworden sein (Art. 40 Abs. 1 RPV) [13] . Im Beispiel des Bauers Grob, der die Viehaltung vor drei Jahren aufgegeben hat, wäre die Voraussetzung der Funktionslosigkeit wohl erfüllt. Wollte er indessen nach Erstellung der Pneuwerkstatt nebenan einen neuen Stall bauen, müsste ihm dies grundsätzlich versagt bleiben.

4.     Das landwirtschaftliche Gewerbe muss zu seinem Weiterbestand auf das Zusatzeinkommen, das aus dem nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetrieb erzielt wird, angewiesen sein. Diese Voraussetzung soll der Gesuchsteller mittels eines Betriebskonzeptes nachweisen (Art. 40 Abs. 1 RPV). Bauer Grob müsste dem Baugesuch also ein Betriebskonzept beilegen.

5.     Der Nebenbetrieb ist nur zulässig, wenn er "betriebsnah" ist. Verstand das Parlament in der Beratung über die RPG-Revision unter "betriebsnah" noch die sachliche Nähe zur Landwirtschaft - so etwa eine Schreinerei oder Ferien auf dem Bauernhof - so bezieht die RPV diesen Begriff nun auf die örtliche Nähe zum Hofbereich (Art. 40 Abs. 2 Bst. a RPV): Der Nebenbetrieb muss demnach im Betriebszentrum, d.h. dort wo sich das Wohngebäude und die Mehrzahl der Ökonomiegebäude befinden, liegen [14] . Die Pneuwerkstatt von Bauer Grob wäre in diesem Sinn also zulässig, obwohl ihr die sachliche Nähe zur Landwirtschaft abgeht.

6.     Zudem muss der Nebenbetrieb so beschaffen sein, dass die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Gewerbes gewährleistet bleibt (Art. 40 Abs. 2 Bst. b RPV). Damit ist gemeint, dass über das ganze Jahr gerechnet die landwirtschaftliche Tätigkeit klar im Vordergrund steht. Bauer Grob dürfte die Pneuwerkstatt also nicht zum Haupterwerb machen und die Landwirtschaft verlottern lassen. Es handelt sich hierbei um ein "Soft-Kriterium mit erschwerter Justiziabilität".

7.     Schliesslich muss der Hofcharakter im Wesentlichen unverändert bleiben. Der Nebenbetrieb darf sich mit anderen Worten nicht derart in den Vordergrund drängen, dass unbefangene Dritte auf einen eigentlichen Gewerbebetrieb und nicht auf einen Bauernhof schliessen müssen (Art. 40 Abs. 2 Bst. c RPV) [15] . Auch hier liegt ein Soft-Kriterium vor, das von Bauer Grob wohl erfüllt werden kann.

8.     Der Nebenbetrieb geniesst bezüglich der Einhaltung der Gesetze keinen Sonderstatus. Er muss namentlich die gewerbepolizeilichen, arbeits-, umweltschutz- und gesundheitsrechtlichen Vorschriften wie vergleichbare Gewerbebetriebe in der Bauzone erfüllen (Art. 40 Abs. 3 RPV).

9.     Der Nebenbetrieb darf nur vom Bewirtschafter des landwirtschaftlichen Gewerbes geführt werden (Art. 24b Abs. 2 RPG). Daraus folgt, dass der Betriebsleiter oder sein Ehegatte die fachlichen Qualifikationen zur Führung des geplanten Nebenbetriebes haben muss. Auch dieses Voraussetzung kann Bauer Grob erfüllen.

10.  Der Betriebsinhaber darf vorbehältlich zeitlich befristeter Arbeitseinsätze auch keine Personen anstellen, die überwiegend für den landwirtschaftlichen Nebenbetrieb tätig sind (Art. 40 Abs. 4 RPV). Auch dieses Kriterium ist für Bauer Grob erfüllbar.

 Im eingangs erwähnten Fall von Bauer Grob wäre also wie folgt zu entscheiden: Der Nebenbetrieb mit Pneuverkauf und -werkstatt ist nur bewilligungsfähig, wenn der Betrieb ein landwirtschaftliches Gewerbe darstellt (mind. 2100 Arbeitsstunden / Jahr). Wie ausgeführt ist dies unsicher und müsste noch genauer untersucht werden. Läge ein Gewerbe vor, wäre der Nebenbetrieb aber grundsätzlich bewilligungsfähig. Der Ausbau des Stalls um 10% des Bauvolumens müsste indessen abgelehnt werden.

Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe bleiben Bestandteil des landwirtschaftlichen Gewerbes und unterstehen dem Realteilungs- und Zerstückelungsgebot des BGBB (Art. 24b Abs. 4 RPG). Damit soll verhindert werden, dass eine Veräusserung des landwirtschaftlichen Gewerbes auf Raten erfolgt, denn nach BGBB könnten nichtlandwirtschaftlich genutzte Grundstücke und Gebäude vom Gewerbe abgetrennt und veräussert werden (Anspruch auf Realteilung nach Art. 60 Abs. 1 Bst. a BGBB).

 

Was geschieht, wenn Bauer Grob nach 2 Jahren die Landwirtschaft aufgibt und sich nur noch dem Autogewerbe widmet?

Die Antwort gibt Art. 40 Abs. 5 RPV: Danach fällt die Bewilligung für den Nebenbetrieb dahin, sobald die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt sind. Die zuständige kantonale Behörde muss dies mittels Verfügung feststellen. Zwar kann der Betriebsinhaber in einem solchen Fall versuchen, eine Bewilligung gestützt auf eine andere Bestimmung, so namentlich auf Art. 24 RPG, zu erhalten. Die Bewilligungsfähigkeit der meisten gewerblichen Tätigkeiten wird jedoch am Erfordernis der Standortgebundenheit scheitern.

Der Vollzug eines solchen Nutzungsverbotes für einen Nebenbetrieb obliegt meist der kommunalen Baupolizei. Zwar stehen genügend Vollzugsinstrumente zur Verfügung, so etwa das Androhen von Busse oder Haft und die Gewinnabschöpfung. Derartige Vollzugshandlungen sind aber keine dankbare Aufgabe für die Behörde, weil  man - salopp gesagt - "jemandem etwas wegnehmen muss, das er aufgebaut hat, von dem er ein Einkommen bezieht und mit dem er sich identifiziert".

Für den Vollzug von Art. 24b RPG ist es insbesondere auch wichtig, Missbräuchen vorzubeugen. Hiefür sehen das RPG und die RPV einen Eintrag in das Grundbuch vor. Dadurch ist die Wirkung der Auflagen und Bedingungen auch gegenüber einem späteren Erwerber des Betriebes gewährleistet. Zudem kann damit ohne weiteres festgestellt werden, ob der Nebenbetrieb Bestandteil des Gewerbes bildet und somit nach BGBB nicht abgetrennt werden kann.

 Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang auch die geplante Ergänzung der RPV mit einem Art 43a RPV, wonach die Auflagen und Bedingungen schon in der Baubewilligung festzuhalten sind.

 

3.4 Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe und Wirtschaftsordnung

3.4.1 Problemstellung

Das revidierte Raumplanungsrecht ermöglicht dem Landwirt neue bauliche Nutzungen in der Landwirtschaftszone. Es lässt in Art. 24b RPG namentlich zu, in bestehenden Bauten und Anlagen nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe zu erstellen und zu betreiben (Art. 24b RPG). Weil die Einrichtung solcher Nebenbetriebe nur Landwirten zusteht, "normale" (sprich: nichtlandwirtschaftliche) Gewerbetreibende jedoch weder Landwirtschaftsland erwerben können (Art. 63 BGBB), noch ein bestehendes landwirtschaftliches Gebäude in der Landwirtschaftszone zu Gewerbezwecken umnutzen dürfen (Art. 24 RPG, mangelnde Standortgebundenheit), kann von einem eigentlichen Gewerbeprivileg für Landwirte gesprochen werden. In wirtschaftlicher Hinsicht besteht das Privileg darin, dass der Landwirt sein nichtlandwirtschaftliches Gewerbe auf billigem Landwirtschaftsland mit einem Preis von wenigen Franken pro Quadratmeter betreiben kann, während der normale Gewerbetreibende auf die Bauzone mit Preisen von mehreren Hundert Franken pro Quadratmeter angewiesen ist. Bei einer Grundstücksfläche von 500 m2 und einer Preisdifferenz zwischen von z.B.
CHF 300.-/m2  zwischen Landwirtschafts- und Bauland entstehen dem Landwirt mit Nebenbetrieb gegenüber einem normalen Gewerbetreibenden jährliche Minderkosten für die Verzinsung des Bodens von rund CHF 10'0000.-.

 

3.4.2 Verfassungsmässigkeit der Regelung über die nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetriebe?

Da Landwirte mit Nebenbetrieb sich "mit gleichem Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen" [16] wie andere Gewerbetreibende, stehen sich direkte Konkurrenten gegenüber.

Art. 94 der neuen Bundesverfassung (BV) legt die Wirtschaftsordnung fest. Danach müssen sich der Bund und die Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, das heisst des freien Wettbewerbs [17] , halten (Art. 94 Abs. 1 BV).  Indem Art. 24b RPG den Landwirten ein Gewerbeprivileg verschafft und diese in direkter Konkurrenz zu normalen Gewerbetreibenden stehen, wird der freie Wettbewerb zwischen diesen beiden Gruppen von Marktteilnehmern eingeschränkt. Es fragt sich, ob dies vor der Bundesverfassung standhält.

Eine Abweichung von der Wirtschaftsfreiheit ist zulässig, wenn eine blosse grundsatzkonforme Beschränkung vorliegt. Die Anforderungen hierzu sind eine gesetzliche Grundlage, ein öffentliches Interesse und die Verhältnismässigkeit der Massnahme [18] .  Im vorliegenden Fall läge mit Art. 24b RPG zwar eine gesetzliche Grundlage vor. Allerdings kann die Beschränkung nicht mit einem öffentlichen Interesse gerechtfertigt werden, denn als solches sind Eingriffe wie hier, die strukturpolitische Ziele (konkret: die Erhaltung der Landwirtschaft) verfolgen ausgeschlossen [19] . Art. 24b RPG stellt demnach keine grundsatzkonforme, sondern vielmehr eine grundsatzwidrige Beschränkung dar. Auch solche Beschränkungen sind jedoch nicht a priori ausgeschlossen.

Allerdings darf der Bund grundsatzwidrige Beschränkungen nur vornehmen, wenn diese in der BV vorgesehen sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Mögliche Bestimmungen der BV, welche hinsichtlich einer solchen Ermächtigung zu überprüfen sind, sind Art. 103 und Art. 104 Abs. 2 BV:

 

Art. 103 BV (Strukturpolitik)

" Der Bund kann (...) Wirtschaftszweige und Berufe fördern, wenn zumutbare Selbsthilfemassnahmen zur Sicherung ihrer Existenz nicht ausreichen. Er kann nötigenfalls vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen."

Art. 104 Abs. 2 BV (Landwirtschaft)

" Ergänzend zur zumutbaren Selbsthilfe der Landwirtschaft und nötigenfalls abweichend vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit fördert der Bund die bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe."

Art. 104 Abs. 2 BV ermächtigt zu Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zur Förderung bodenabhängiger bäuerlicher Betriebe. Art. 24b RPG bezweckt allerdings gar nicht die Förderung der bodenabhängigen Produktion, sondern die Förderung nichtlandwirtschaftlicher und somit bodenunabhängiger Erwerbsmöglichkeiten für Landwirte. Somit findet Art. 24b RPG keine verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 104 Abs. 2 BV.

Art. 103 BV lässt Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu, um "Wirtschaftszweige und Berufe" zu fördern. Schon aus dem Wortlaut der Bestimmung erhellt, dass eine Förderung, wenn überhaupt, nur zulässig ist, wenn sie allen Angehörigen des geförderten Wirtschaftszweiges oder Berufes zugute kommt [20] . Dasselbe ergibt sich aus dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität staatlichen Handelns [21] , der das ordnungspolitische Gegenstück zum individualrechtlichen Anspruch auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen darstellt [22] .

Art. 24b RPG vermag auch diesen Anforderungen nicht zu genügen, denn die Bestimmung beschränkt die Neuerrichtung von nichtlandwirtschaftlichen Betrieben ausserhalb der Bauzone auf Personen, die ein landwirtschaftliches Gewerbe bewirtschaften. Alle anderen direkten Konkurrenten der nichtlandwirtschaftlichen Betriebe sind von der Förderung ausgeschlossen. Damit stellt Art. 24b RPG keine Förderbestimmung für "Wirtschaftszweige oder Berufe" dar, sondern lediglich für eine Teilgruppe von direkten Konkurrenten.

Mangels einer verfassungsrechtlichen Grundlage verstösst Art. 24b RPG gegen Art. 94 Ziff. 4 BV. Die Angelegenheit ist allerdings nicht justiziabel, weil die Bundesverfassung eine Überprüfung von Bundesgesetzen durch die Gerichte und rechtsanwendenden Behörden ausschliesst (Art. 191 BV). Somit können sich die Gewerbetreibenden nur auf dem politischen Weg gegen Art. 24b RPG wenden. Mit dem damaligen Referendum gegen die RPG-Revision sind sie allerdings vorerst gescheitert.

Eine Abschwächung der unfairen Regelung kann nicht darin gefunden werden, die Landwirtschaftszonen für alle Gewerbetreibenden zu öffnen, den dadurch würde der wichtigste raumplanungsrechtliche Grundsatz der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet aufgehoben. Vielmehr muss die Lösung in einer zurückhaltenden Bewilligungspraxis zu Art. 24b RPG bestehen. Dafür bieten das RPG und die RPV, welche die Errichtung von nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetrieben - wie erwähnt - von 10 Voraussetzungen abhängig machen, genügend Raum für die Vollzugsbehörden.

 

3.5 Anzahl Gesuche nach Art. 24b RPG

Die tatsächliche Bedeutung von Art. 24b RPG ist bislang eher gering. So sind etwa im Kanton Zürich im ersten Halbjahr 2002 lediglich ein halbes Dutzend Gesuche für die Errichtung von nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetrieben eingegangen. Die meisten Gesuche betreffen Restaurationsbetriebe  (Besenbeizen), Ferien auf dem Bauernhof (Ausbau von Zimmern), Schreinereien oder mechanische Werkstätten [23] .

 

3.6 Bodenrechtsrelevante Bestimmungen im RPG

Nach Art. 6 BGBB gilt ein Grundstück als landwirtschaftlich, wenn es sich für die landwirtschaftliche oder gartenbauliche Nutzung eignet. Das BGBB führt jedoch nicht näher aus, wo dies der Fall ist. Das Bundesgericht hat entschieden, dass das BGBB an das RPG anzuknüpfen habe, und dass der bodenrechtliche und der raumplanungsrechtliche Begriff der Eignung eines Grundstückes zur Landwirtschaft (Art. 6 BGBB) im gleichen Sinn verstanden und verwendet werden müssen [24] . Daraus folgt, dass sich die  Eignung eines Grundstückes zur Landwirtschaft und somit auch die Unterstellung unter das BGBB letztlich nach dem RPG richten.

Von besonderer Bedeutung für das Bodenrecht ist der im RPG hinsichtlich der Raumplanung ausgeführte Landwirtschaftsbegriff des neuen Landwirtschaftsgesetzes (LwG) [25] . In Analogie zum LwG nahm die RPG-Revision von 1998 einen Wechsel vom bisherigen Landwirtschaftsbegriff des Produktionsmodells [26] zum Produktemodell [27] vor. Vereinfacht gesprochen wurde damit auch die bodenunabhängige Produktion (Stichwort "Tierfabriken", Hors-Sol-Gewächshäuser) als ordentliche Landwirtschaft anerkannt. Eine wichtige Folge daraus ist, dass die bodenunabhängige Produktion in der Landwirtschaftszone als zonenkonform gilt (vgl. Art. 16a Abs. 2 und 3 RPG). Der Begriffswandel berührt auch das BGBB.

Das BGBB basiert aufgrund seiner Entstehungsgeschichte auf dem alten Landwirtschaftsbegriff, also dem Produktionsmodell. Insbesondere aus diesem Grund war seine Anwendbarkeit in den sogenannten Intensivlandwirtschaftszonen [28] nach Art 16a Abs. 3 RPG, welche die bodenunabhängige Produktion zulassen, zunächst umstritten [29] .  Wären Grundstücke in Intensivlandwirtschaftszonen nicht (mehr) unter das BGBB gefallen, hätten die Kantone die Möglichkeit gehabt, durch das grosszügige Festlegen solcher Zonen das BGBB auf weiten Teilen ihres Gebietes auszuschliessen. Das Bundesamt für Raumentwicklung liess sodann ein eigenes Rechtsgutachten erstellen, welches zum Schluss kam, dass dem BGBB nicht der historische, sondern der zeitgemässe Landwirtschaftsbegriff, also das Produktemodell, zu Grunde zu legen ist. Da das Produktemodell auch die Produktion in Zonen nach Art. 16a Abs. 3 RPG der Landwirtschaft zuordnet, ist das BGBB auch auf die dortigen Grundstücke anwendbar [30] . Diese Ansicht, welche die zeitgemässe Auslegung in den Vordergrund rückt, dürfte auch vor Bundesgericht bestand haben.

 

4. Antwort auf Frage "BGBB und RPG ein ungleiches Paar?"

Die im Titel gestellte Frage, ob das BGBB und das RPG ein ungleiches Paar seien, lässt sich wie folgt beantworten: Sowohl das BGBB als auch das RPG umfassen das Ziel, die Landwirtschaft zu fördern. Geht man davon aus, dass der Begriff der Landwirtschaft nach RPG, also das Produktemodell, auch für das BGBB massgebend ist, so entsprechen sich die Zielsetzungen.

Weitgehend kohärent sind auch die Mittel zur Zielverfolgung, wobei das BGBB die Privatrechtsebene, das RPG das öffentlichrechtliche Raumplanungs- und Baurecht reguliert [31] .

 



[1]       Vgl. zur Geschichte des BGBB: Manuel Müller, Aus dem Tagebuch des Eidgenössischen Amtes für Grundbuch- und Bodenrecht, ZBGR 82/2001, S. 344 f.

[2]       BGE 121 III 274.

[3]       Unter 25 Aren.

[4]       Verordnung vom 4. Oktober 1993 über das bäuerliche Bodenrecht, SR 211.412.110.

[5]       Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000, SR 700.1.

[6]       Vgl. zur Geschichte des RPG: Leo Schürmann / Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 1995, S. 54 ff.

[7]       Vgl. dazu Botschaft des Bundesrates, in: BBl III 513.

[8]       Hintergrund der Motion war, dass sich die Landwirtschaft aufgrund der nationalen und internationalen Kritik an den hohen Subventionen und vielfältigen Schutz- und Stützmassnahmen mehr am Markt ausrichten musste. Vgl. zur Entwicklung des Agrarrechts sowie zum System und den verschiedenen Typen von Direktzahlungen: Conrad Widmer, Landwirtschaftliche Direktzahlungen als Instrument für den Umweltschutz, URP 2002, S. 506 ff.; Hans Maurer, Umweltschutz, Naturschutz und Tierschutz im neuen Landwirtschaftsrecht, URP 1999, S. 388 ff .

[9]       Vgl. dazu auch Meinrad Huser, Die bauliche Nutzung im Nichtbaugebiet, Zeitschrift für Baurecht, 1999, S. 36 f.

[10]      Vgl. hierzu insbesondere Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, Bern 2000.

[11]      Die Voraussetzungen für eine Entlassung aus der Unterstellung unter das BGBB sind im einzelnen Fall objektiv zu beurteilen, und zwar losgelöst von der momentanen Situation nach Massgabe der Bedürfnisse eines normalen Familienbetriebes (Urteil des Bundesgerichtes vom 4. September 1995, E. 4b, in ZBGR 78/1997 S. 180).

[12]      So etwa Richtlinien des Kantons Bern für das Bauen ausserhalb der Bauzonen, (Hrsg. Justiz, Gemeinde- und Kirchendirektion, Volkswirtschaftsdirektion), Bern 2001, S. 14. Falsch hingegen: Richtlinien des Kantons Obwalden für das Bauen ausserhalb der Bauzonen (Hrsg. Planungs- und Umweltdepartement), Obwalden 2001, S. 2.

[13]      BBl 1996 III 537, Ziff. 206.

[14]      Dass unter "betriebsnah" die örtliche Nähe zum Hofbereich zu verstehen ist, wurde vom Bundesgericht kürzlich bestätigt: BGE 128 II 222, E. 3.

[15]      Entgegen der Lösung, die der Gesetzgeber für die innere Aufstockung im Bereich der Tierhaltung vorsieht, nämlich, dass der Deckungsbeitrag der bodenunabhängigen Produktion kleiner ist als jener der bodenabhängigen Produktion (Art. 36 RPV), ist die Höhe des Ertrages aus dem Nebenbetrieb ohne Bedeutung für die Bewilligungsfähigkeit.

[16]      Vgl. zur Definition der direkten Konkurrenten: BGE 125 I 436; 129 II 149; 121 I 285.

[17]      Jörg Paul Müller, Grundrechte der Schweiz, Bern 1999, S. 656 und 637 f. mit Hinweisen. Freier Wettbewerb bedeutet, dass der Staat die Wirtschaft grundsätzlich nicht lenkt.

[18]      Jörg Paul Müller, S. 660.

[19]      Vgl. statt vieler: BGE 121 I 131 f.

[20]      Der neueren Lehre folgend prüft nunmehr auch das Bundesgericht, ob Fördermassnahmen den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren (BGE 120 Ib 144 f.). Vgl. auch Daniel Thürer / Jean-François Aubert / Jörg Paul Müller, Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 49 Rz. 21.

[21]      Dazu Daniel Thürer / Jean-François Aubert / Jörg Paul Müller, § 35 Rz. 20.

[22]      Zum Anspruch auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen: Jörg Paul Müller, a.a.O., S. 649.

[23]      Mitteilung vom 24. Juli 2002 von lic.iur. Christian Portmann, Amt für Raumplanung und Vermessung des Kantons Zürich.

[24]      BGE 125 III 177 f.

[25]      Bundesgesetz über die Landwirtschaft vom 28. April 1998, SR 910.1 (vgl. Art. 3).

[26]      Was Landwirtschaft ist, bestimmt sich nach der Art der Produktion.

[27]      Was Landwirtschaft ist, bestimmt sich nach der Art der Produkte. Grundlegender Prozess in der Landwirtschaft wie auch im produzierenden Gartenbau ist die Gewinnung organischer Substanz durch die Photosynthese mit Tageslicht. Auch die Tierhaltung beruht auf diesem Vorgang, ist doch auch das Tierfutter direkt oder indirekt pflanzlichen Ursprungs (BBl 1996 IV 85). Auch das neue Landwirtschaftsgesetz)basiert auf dem Produktemodell (Art. 3).

[28]      Der Begriff "Intensivlandwirtschaftzonen" ist nicht gesetzlich verankert, zur Umschreibung der Zonen nach Art. 16a Abs. 3 RPG jedoch geläufig. Er ist insofern ungenau, als die Zone nach Art. 16a Abs. 3 nicht auf die Intensität, sondern die Art der Bewirtschaftung abstellt.

[29]      Gegen die Anwendbarkeit des BGBB in Zonen nach Art. 16a Abs. 3 RPG: Reinhold Hotz, Auswirkungen der Teilrevision des RPG auf das BGBB, Gutachten im Auftrag der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung (VLP). Eine Kurzfassung ist publiziert in Raum und Umwelt, VLP (Hrsg.), Februar 2000, S. 1 ff.

[30]      Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, Bern 2000, S. 11 f.; Beat Stalder, Anwendbarkeit der Bestimmungen des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht auf Gebiete im Sinne von Artikel 16a Abs. 3 Raumplanungsgesetz ("Intensivlandwirtschaftszonen"), Blätter für Agrarrecht, 2000/1, S. 43 ff.

[31]      Vgl. zu kleineren Abweichungen: Meinrad Huser, Bäuerliches Bodenrecht und Raumplanung, Blätter für Agrarrecht, 1995, S. 117 ff.

 

 

 

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